21-01-2019

Le modifiche della localizzazione degli edifici possono integrare, a seconda delle relative dimensioni, le variazioni essenziali rispetto al progetto approvato per la demolizione e ricostruzione dei fabbricati, sanzionate all’art. 44 co. I D.P.R. 380/2001.

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Variazioni essenziali dell’immobile: quando la modifica diventa abuso edilizio penalmente rilevante

La modifica della localizzazione di un edificio integra una variazioni essenziali dell’immobile rispetto al progetto, che rende applicabile le sanzioni penali previste dell’art. 44 comma primo del D.P.R. 380 del 2001, qualora si sia in presenza di una traslazione tale da comportare lo spostamento del fabbricato su un’area totalmente o pressochè totalmente, diversa da quella originariamente prevista (Cass. pen. sez. 3 n. 52860 del 2018).

La Corte di Cassazione, con la predetta pronuncia n. 52860/2018, è stata chiamata ad esaminare il ricorso per cassazione proposto dal sostituto Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Sassari avverso l’ordinanza emessa dal Tribunale del Riesame che annullava il decreto di sequestro preventivo del manufatto e del fondo pertinente, in relazione al reato di cui all’art. 44 del d.P.R. 380/2001 (norma che sanziona penalmente l’inosservanza delle norme, delle prescrizioni e delle modalità esecutive previste in materia di attività urbanistica-edilizia) per avere l’indagata, quale proprietaria, edificato un fabbricato in posizione diversa e con una parziale rotazione rispetto a quanto previsto nel progetto allegato al permesso di costruire, dunque con una variazione essenziale al progetto approvato per la demolizione e ricostruzione del fabbricato.

Con tale ordinanza il Tribunale del Riesame di Sassari aveva sostenuto che all’epoca della realizzazione della condotta illecita, ovvero nel 2015, la roteazione o traslazione del manufatto rispetto al progetto originario non costituiva variazione essenziale, vigendo al momento dei fatti l’art. 5 della legge regionale 23 ottobre 1985, che è stato modificata in senso sfavorevole all’imputata con le legge regionale n. 11/2017, contenente una nozione più ampia di “variazioni essenziali”; tuttavia la nuova previsione normativa non era applicabile al caso di specie, stante il principio di irretroattività della norma più sfavorevole di cui all’art. 2 cod. pen.

Con l’impugnazione di tale ordinanza, la Corte ha dovuto affrontare la questione se, alla stregua della legislazione vigente all’epoca dei fatti, tale modifica della localizzazione dell’edificio integra o meno una variazione essenziale.

La risposta negativa fornita sul punto dal Tribunale del Riesame è fondata sull’esclusione della variazione compiuta dall’indagata in una delle ipotesi di variazioni essenziali di cui all’art. 5 della legge sarda n. 23 del 1985 e sull’inapplicabilità al caso di specie dello ius superveniens rappresentato dalla nuova e più sfavorevole legge regionale n. 11 del 2017 che ha incluso nel concetto di variazione essenziale anche le modifiche determinate dalla roteazione su qualunque asse o traslazione dell’edificio.

La Cassazione ha ritenuto fondato il ricorso tramite l’ argomentazione che segue.

Il d.P.R. 380/2001 (testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) all’art. 31 disciplina gli “interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire in totale difformità o con variazioni essenziali”, prevedendo al comma 1 che devono intendersi tali gli interventi che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile.

Il successivo art. 32 dispone poi che, fermo restando quanto disposto dal comma 1 del citato art. 31, le Regioni stabiliscono quali siano le variazioni essenziali al progetto approvato, tenuto conto che l’essenzialità ricorre esclusivamente quando si verifica una o più delle seguenti condizioni:

  1. mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standard previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968;
  2. aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;
  3. modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza;
  4. mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentito;
  5. violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali.

 

Sul punto la giurisprudenza di legittimità è assolutamente pacifica nel ritenere che:

  1. le cd. “varianti leggere o minori”, poiché non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, non modificano la destinazione d’uso e la categoria edilizia e non alterano la sagoma dell’edificio, oltre a rispettare le prescrizioni eventualmente contenute nel permesso a costruire, sono assoggettate alla mera denuncia di inizio dell’attività da presentarsi prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori;
  2. le varianti in senso proprio, consistono in modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto approvato (tali, cioè, da non comportare un sostanziale e radicale mutamento del nuovo elaborato rispetto a quello oggetto di approvazione), pertanto necessitano del rilascio del cd. “permesso in variante”, complementare ed accessorio rispetto all’originario permesso a costruire;
  3. le cd. “varianti essenziali”, caratterizzate da “incompatibilità quali-quantitativa con il progetto edificatorio originario rispetto ai parametri indicati all’art. 32 del P.R. n. 380 del 2001, sono invece soggette al rilascio di un permesso a costruire
    nuovo ed autonomo rispetto a quello originario in osservanza delle disposizioni vigenti al momento di realizzazione della variante.

 

L’attenzione della Corte si sposta, poi, all’ esame del rapporto tra la normativa statale e regionale in materia edilizia.

 

In materia di legislazione edilizia nelle Regioni a statuto speciale, sebbene spetti alla Regione la competenza esclusiva, la relativa legislazione deve non solo rispettare i principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale, ma deve anche essere interpretata in modo da non collidere con i medesimi.

 

Per quanto concerne la disciplina delle “variazioni essenziali” è chiaramente ravvisabile un contrasto tra la normativa statale, che include nella suddetta nozione anche le modifiche sostanziali della localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza (art. 31 del d.P.R. 380/2001), e la legge regionale sarda (art. 5 l. n. 23/1985), che invece non vi contempla tale tipologia di intervento.

 

La legislazione regionale non ha tenuto conto della norma statale che ai fini dell’individuazione del concetto di essenzialità delle variazioni aveva fornito dei parametri ben precisi, sacrificando in tal modo la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia penale.

 

La legislazione regionale sarda, successivamente, ha posto rimedio alla lacuna dell’art. 5 della legge regionale n. 23/1985, attraverso l’emanazione della legge regionale n. 11 del 3 luglio 2017, che ha inserito nella nozione di “variazioni essenziali” ogni modifica della localizzazione dell’edificio all’interno del lotto urbanistico di pertinenza determinata a seguito di rotazione su qualunque asse o traslazione, qualora la sovrapposizione della sagoma a terra dell’edificio autorizzato e di quello realizzato sia inferiore al 50 per cento.

 

Ma tale norma non era stata applicata al caso di specie poiché successiva ai fatti e ritenuta più sfavorevole.

 

Invero, chiarisce la Corte che tale normativa potrebbe in concreto rivelarsi più favorevole all’indagata: difatti, la novella legislativa regionale, in coerenza con l’art. 32 del d.P.R. 380/2001, nell’ampliare il concetto di “variazioni essenziali” anche alle modifiche della localizzazione dell’edificio, ha individuato un limite dimensionale, stabilendo la configurabilità della traslazione qualora la sovrapposizione della sagoma a terra dell’edificio autorizzato e di quello realizzato sia inferiore al 50%.

La legge regionale sarda ha, così, fornito un criterio empirico idoneo a definire l’ambito di rilevanza del tipo di variazione essenziale, di guisa da attribuire ai giudici di merito il compito di verificare l’entità della traslazione dell’edificio al fine di accertare se la stessa possa essere ritenuta o meno una “variazione essenziale”, alla luce del limite fissato dal legislatore regionale.

 

Nel caso che ci occupa la Corte di Cassazione ha annullato l’ordinanza impugnata rinviando al Tribunale di Sassari, perché in sede di merito, alla luce del limite fissato nella legge regionale, vada a verificare in che misura si è concretizzata la roteazione per valutare la configurabilità della variazione essenziale punita dall’art. 44 d.P.R. 380/2001.

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